Rundfunkfinanzierung: Vier Erwartungen an das Bundesverfassungsgericht

Beim Initiativkreis öffentlich-rechtlicher Rundfunk am 20. Oktober 2026 nannte Dr. Katrin Neukamm, Justiziarin des WDR, vier Erwartungen an das Bundesverfassungsgericht: Es soll die starke Stellung der KEF bestätigen, Rundfunkpolitik und Rundfunkfinanzierung klar trennen, Leitplanken für ein weniger blockierbares Verfahren setzen und den Beitrag von 18,64 Euro ab dem 1. Januar 2027 vorläufig in Kraft setzen. Die Entscheidung über die Verfassungsbeschwerden von ARD und ZDF steht nach der Verhandlung vom 23. Juni 2026 noch aus.

Eingangsstatement von Dr. Katrin Neukamm, Justiziarin des WDR, beim Initiativkreis öffentlich-rechtlicher Rundfunk am 20. Oktober 2026

Was erwartet der öffentlich-rechtliche Rundfunk von Karlsruhe? Erwartung – ein starker Begriff. Erlaubt Respekt vor dem höchsten Gericht überhaupt, Erwartungen zu formulieren?

Die ARD hat vor knapp zwei Jahren Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht (BVerfG) eingereicht, wegen Verletzung der Rundfunkfreiheit und der verfassungsrechtlich garantierten Finanzierung. An die noch ausstehende Entscheidung knüpfen wir Erwartungen – jedenfalls Hoffnungen. Zugleich stellt sich die Frage: Welche Bedeutung hat die Entscheidung, im besten aller Fälle, für die Zukunft der Rundfunkfinanzierung – vielleicht sogar für die Zukunft des öffentlich-rechtlichen Rundfunks?

Die Sachlage

• Der Rundfunkbeitrag beträgt gegenwärtig 18,36 Euro im Monat.
• Die unabhängige Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) empfahl in ihrem 24. Bericht (Februar 2024), den Beitrag zum 1. Januar 2025 auf 18,94 Euro anzuheben.
• Die Länder setzten diese Empfehlung nicht um.
• ARD und ZDF erhoben deshalb im November 2024 Verfassungsbeschwerde, kurz vor Beginn der neuen Beitragsperiode.
• Im Februar 2026 aktualisierte die KEF ihre Berechnungen im 25. Bericht. Danach soll der Beitrag ab dem 1. Januar 2027 auf 18,64 Euro steigen. Auch hier steht eine Umsetzung durch die Länder aus.
• Am 23. Juni 2026 verhandelte der Erste Senat des BVerfG über die Verfassungsbeschwerden. Eine Entscheidung ist bislang nicht verkündet, wird aber jederzeit erwartet.

Es geht nicht nur um die Höhe des Rundfunkbeitrags, sondern um das Finanzierungssystem. Wie lässt sich die bedarfsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks auch in immer schwierigeren politischen Zeiten sichern?

Ich möchte vier Erwartungen formulieren.

Erstens: Das BVerfG bestätigt seine bisherige Rechtsprechung – mit einer starken Stellung der KEF

Die Rechtsprechung beruht auf einem einfachen Grundgedanken: Der öffentlich-rechtliche Rundfunk kann seinen Auftrag nur erfüllen, wenn er unabhängig ist. Diese Unabhängigkeit betrifft nicht nur Redaktionen, Programm und Aufsicht, sondern auch die Finanzierung. Wer über die Finanzierung Einfluss nehmen kann, kann mittelbar auch das Programm beeinflussen. Deshalb darf die Höhe des Rundfunkbeitrags nicht zum Gegenstand medienpolitischer Überlegungen werden.

Um das zu verhindern, haben die Länder ein dreistufiges Verfahren geschaffen (Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag, RFinStV):

• Auf der ersten Stufe melden die Rundfunkanstalten ihren Finanzbedarf an. Die Anmeldung bezieht sich auf eine Beitragsperiode, hier 2025 bis 2028.
• Auf der zweiten Stufe prüft die KEF diesen Bedarf fachlich, unabhängig und nach strengen Maßstäben. Sie berücksichtigt Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ebenso wie sämtliche Erträge und vorhandene Eigenmittel.
• Erst auf der dritten Stufe entscheiden die Länder über den Beitrag.

Die KEF ist das zentrale „Sicherungsinstrument“ zwischen den Finanzierungsinteressen der Anstalten, dem Interesse der Beitragszahlerinnen und Beitragszahler an einer maßvollen Belastung und dem Gebot politischer Staatsferne.

Das BVerfG betonte zuletzt 2021: Die KEF-Empfehlung ist mehr als eine unverbindliche Entscheidungshilfe, sie hat maßgebliches Gewicht. Eine Abweichung ist nicht schlechthin ausgeschlossen. Sie muss aber auf verfassungsrechtlich tragfähigen Gründen beruhen, transparent begründet und im vorgesehenen Verfahren erörtert werden.

Aus Sicht des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss das KEF-Verfahren als verbindlicher Schutzmechanismus erhalten bleiben. Die fachlichen Feststellungen der KEF dürfen nicht durch politische Ersatzrechnungen oder nachträgliche Plausibilitätsüberlegungen relativiert werden, wie es nun erneut geschehen ist.

Zweitens: Das BVerfG bestätigt die klare Trennung zwischen Rundfunkpolitik und Rundfunkfinanzierung

Aufgabe der Länder ist die Rundfunk- und Medienpolitik. Sie dürfen den Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gestalten, Strukturen verändern, Programme begrenzen und Kooperationen verlangen. Das geschieht durch die allgemeine Rundfunkgesetzgebung, zuletzt durch den Reformstaatsvertrag, der am 1. Dezember 2025 in Kraft trat.

Was die Länder nicht dürfen: ihre medienpolitischen Erwartungen über die Finanzierung durchsetzen. Rundfunkpolitik und Rundfunkfinanzierung sind aus verfassungsrechtlichen Gründen strikt zu trennen. Eine Beitragsentscheidung darf nicht davon abhängen, ob eine Landesregierung bestimmte Programme für entbehrlich hält, eine andere Organisationsstruktur wünscht oder eine Beitragserhöhung für politisch schwer vermittelbar hält. Auch allgemeine Hinweise auf Akzeptanzprobleme oder Reformbedarf dürfen keine Rolle spielen. Sie ersetzen keine verfassungsrechtlich tragfähige Abweichungsbegründung.

Das BVerfG stellte 2021 ausdrücklich fest, dass programmliche und medienpolitische Zwecke als Gründe für eine Abweichung von der KEF-Feststellung ausscheiden. Es stellte zugleich klar, dass die angemessene Belastung der Beitragszahler berücksichtigt werden darf – aber nur auf der Grundlage nachprüfbarer Tatsachen und einer fachlich abgesicherten Bewertung.

Meine Hoffnung, ja meine Erwartung ist, dass das Gericht diese Grenze erneut deutlich zieht: Über Auftrag und Struktur entscheidet die Politik. Die Finanzierung folgt dem dafür festgelegten Verfahren, in dem die KEF eine entscheidende Rolle hat. Beide Ebenen dürfen nicht vermischt werden.

Diese Trennung schützt nicht allein die Rundfunkanstalten. Sie schützt die freie öffentliche Meinungsbildung davor, dass finanzielle Entscheidungen zum Instrument politischer Einflussnahme werden.

Drittens: Leitplanken für ein zukunftsfestes und weniger blockierbares Verfahren

Der dritte Punkt reicht über den konkreten Streit hinaus. Ich erhoffe mir – wenngleich ich es nicht unbedingt erwarte – vom BVerfG Leitplanken für ein zukunftsfestes Finanzierungsverfahren.

Das derzeitige Verfahren stößt an seine Grenzen. Solange jede Beitragsanpassung einen neuen Staatsvertrag und die Zustimmung aller 16 Länder erfordert, kann ein einziges Land das gesamte Verfahren zum Stillstand bringen. In dieser Lage befinden wir uns seit 2021: Der heutige Beitrag von 18,36 Euro wurde vom BVerfG festgelegt, gedacht als Übergangslösung, bis die Länder sich auf einen neuen Finanzierungsstaatsvertrag einigen. Darauf warten wir sechs Jahre und eine Beitragsperiode später noch immer.

Das BVerfG äußerte sich 2021 auch zum Finanzierungsmodell: Die Zustimmung aller Länder sei „derzeit mangels anderer Vereinbarung“ erforderlich. Die Einstimmigkeit ist also keine zwingende verfassungsrechtliche Vorgabe, sondern Folge des von den Ländern selbst gewählten Modells.

Die Länder erkannten das Problem und unternahmen Ende 2024 erneut einen politischen Lösungsversuch, die sogenannte Widerspruchslösung. Sie baute auf dem bekannten KEF-Verfahren auf, mit einem entscheidenden Unterschied: Eine KEF-Empfehlung von bis zu fünf Prozent über dem geltenden Beitrag sollte ohne neuen Beitragsstaatsvertrag als festgesetzt gelten, sofern nicht innerhalb von drei Monaten eine bestimmte Anzahl von Ländern aktiv widerspricht. Bei einer Erhöhung von bis zu 2 Prozent hätten drei Länder widersprechen müssen, bei einer Erhöhung von über 3,5 Prozent hätte ein Land genügt. Nur bei einer Erhöhung von über 5 Prozent wäre es bei der Umsetzung durch Staatsvertrag geblieben.

Das Modell war mehr als eine unverbindliche Diskussionsidee. Die Ministerpräsidenten der Länder hatten am 12. Dezember 2024 einen Staatsvertragsentwurf beschlossen. Bayern und Sachsen-Anhalt erklärten allerdings, ihn nur zu unterzeichnen, wenn ARD und ZDF ihre Verfassungsbeschwerden zurücknehmen. Das geschah bekanntlich nicht. Damit scheiterte auch die Widerspruchslösung politisch (zum 30. November 2025). Die Länder hatten einen Mechanismus entwickelt, um das Einstimmigkeitserfordernis bei kleineren Beitragsanpassungen abzumildern, konnten ihn aber nicht selbst in Kraft setzen.

Die Lage hat sich mit der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt verschärft. Die AfD kündigte in ihrem Wahlprogramm an, im Falle einer Regierungsübernahme als erste Amtshandlung die „Rundfunkstaatsverträge“ zu kündigen. Den öffentlich-rechtlichen Rundfunk will sie in ein nach ihrer Auffassung „verfassungskonformes Grundangebot“ überführen und die Beitragsfinanzierung ersetzen. Das zeigt: An einer bedarfsgerechten Finanzierung besteht dort wenig Interesse. Ein Konsens aller 16 Länder über Rundfunk- und Finanzierungsstaatsverträge wird in Zukunft mehr als schwierig.

Das BVerfG machte 2021 deutlich, dass es den Landesgesetzgebern verfassungsrechtlich freisteht, die Beitragsentscheidung per Rechtsverordnung treffen zu lassen oder eine Mehrheitsentscheidung zu ermöglichen. Es legte weder ein Quorum fest noch erklärte es das Einstimmigkeitsprinzip für verfassungswidrig. Es stellte lediglich klar: Andere Entscheidungsmechanismen sind grundsätzlich denkbar.

Das Gericht könnte die Länder daher erneut zu einer Überarbeitung des Verfahrens anhalten und dabei – deutlicher als 2021 – verfassungsrechtliche Leitplanken formulieren. Eine künftige Ordnung könnte an Elemente der Widerspruchslösung anknüpfen, Mehrheitsentscheidungen ermöglichen oder je nach Umfang der Erhöhung unterschiedliche Verfahren vorsehen. Welche Lösung gewählt wird, bleibt Sache der Länder. Karlsruhe könnte aber klarstellen, welchen Anforderungen sie genügen muss:

• Schutz des KEF-Verfahrens,
• Wahrung der parlamentarischen Verantwortung,
• transparente Abweichungsgründe,
• hinreichende Staatsferne – und vor allem die Gewähr, dass ein einzelnes Land die funktionsgerechte Finanzierung nicht dauerhaft verhindern kann.

Viertens: Rechtssicherheit ab dem 1. Januar 2027

Die vierte Erwartung ist die Hoffnung auf eine konkrete Beitragsanpassung ab dem nächsten Jahr. Die KEF empfahl im 25. Bericht, den Beitrag ab dem 1. Januar 2027 auf 18,64 Euro anzuheben. Sie nahm erneut die gesamte Beitragsperiode in den Blick und passte ihre Empfehlung an die aktualisierte Ertrags- und Aufwandsentwicklung sowie an den realistischen Zeitaufwand für die staatsvertragliche Umsetzung an. Die Erhöhung bezieht sich auf die letzten beiden Jahre der Beitragsperiode, lässt sich aber – so der ausdrückliche Hinweis der KEF – auf jeden anderen Zeitpunkt „umrechnen“.

Die Politik hat bis zum Jahresende Zeit, die Empfehlung in einem Staatsvertrag umzusetzen. Politische Aktivitäten sind bislang nicht bekannt, und sie dürfen wohl auch nicht erwartet werden. Rainer Robra, Chef der Staatskanzlei Sachsen-Anhalt, sagte in der mündlichen Verhandlung am 23. Juni 2026 mit bemerkenswerter Offenheit:

• Eine Umsetzung des 25. KEF-Berichts sei bislang nicht in Arbeit und bis zum Jahresende ausgeschlossen, es gebe damit auch keine Beitragsanpassung.
• Natürlich spielten auch politische Aspekte eine Rolle, die politische Lage, insbesondere das Erstarken der AfD, werde berücksichtigt.
• Eine erneute Einigung auf Länderebene stellte er offen in Frage.

Das ist bemerkenswert, weil die Verletzung eines verfassungsrechtlich garantierten Verfahrens noch nie so offensiv eingeräumt wurde – und das vor dem höchsten Gericht, im Beisein aller Intendantinnen und Intendanten sowie Justiziare von ARD, ZDF und Deutschlandradio. Der Interpretation dieses Verhaltens will ich nicht vorgreifen. Gerne diskutieren wir gleich darüber.

Zurück zu meinem vierten Punkt: Hält das BVerfG an seiner Rechtsprechung fest, besteht die Hoffnung, dass es nicht nur die Verfassungswidrigkeit der Nicht-Umsetzung der KEF-Empfehlung feststellt. Es soll auch erneut eine Vollstreckungsanordnung treffen und – wie 2021 – der aktuellen KEF-Empfehlung ab dem 1. Januar 2027 vorläufig Wirkung verschaffen. Das Gericht würde sich dabei ausdrücklich auf die Empfehlung der KEF stützen und damit deren Rolle im geltenden Verfahren stärken. Eine Anordnung von 18,64 Euro wäre keine eigene Bedarfsentscheidung des Gerichts, sondern eine vorläufige Sicherung des verfassungsrechtlich vorgesehenen Verfahrens, bis die Länder selbst eine tragfähige und zukunftsfeste Regelung geschaffen haben.

Schluss

Was erwartet der öffentlich-rechtliche Rundfunk also von Karlsruhe? Was erwarte ich persönlich?

• Erstens: die Fortführung der Rechtsprechung und den Schutz des KEF-Verfahrens.
• Zweitens: eine klare Grenze gegenüber politischen Erwägungen bei der Beitragsfestsetzung.
• Drittens: Leitplanken für ein zukunftsfestes Finanzierungsmodell.
• Viertens: eine Beitragsanpassung ab dem 1. Januar 2027.

Es geht um viel mehr als die Höhe des Rundfunkbeitrags. Es geht um die Verlässlichkeit eines verfassungsrechtlichen Schutzsystems. Karlsruhe kann den Ländern die politische Gestaltung nicht abnehmen. Aber Karlsruhe könnte – und darauf richtet sich meine persönliche Hoffnung – erneut einen Impuls setzen, damit die Rundfunkfinanzierung innerhalb verlässlicher verfassungsrechtlicher Grenzen neu gestaltet wird.